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　　2004年2月8日《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》頒布后，在國內外產生了廣泛而積極的反響。
　　為了全面考察“一號文件”的執行效果，在“政策實驗室”進行量化模擬和理論分析的同時，對各糧食主產區進行了跟蹤調查，并密切關注國內外的反應，還召開了由各糧食主產區政府和農民代表參加的“中國農業政策實踐研討會”、由學術界代表參加的“中國農業政策理論研討會”、由多位國際學者參加的“中國農業政策國際研討會”，收集了大量信息。限于篇幅，該內部簡報略去了“一號文件”所產生的巨大的積極效果，側重反映部分問題和不足，并提出建議，供有關部門參考。
　　一、“一號文件”的效果分析
　　（一）“一號文件”對農民增收的效果
2004年 “兩稅減免、三項補貼”合計約450億元。由于地方政府的補貼還未統計進去，實際財政補貼已經超過該數。若按450億元計算，“一號文件”使農村人均直接增收約50元，其中“兩減免”使人均增收32元，“三項補貼”使人均增收18元以上（由于政策引導而產生的糧食增產給農民帶來的間接增收效果未計入）。
　　但糧食和農業生產資料漲價對農民收入的影響也很大。如果按2004年糧食綜合平均價比2002和2003年綜合平均價增加0.2元/斤計，則2004年糧食漲價使農村人均增收約200元左右，增收效果極為明顯。而生產資料漲價的負面影響也較大。據我們對安徽和湖南兩省抽樣調查統計推算，由于生產資料漲價導致種糧成本上升，使農村人均直接負擔增加80元左右，這還未計算農民種植其他作物成本上升所增加的負擔。若無中央宏觀調控政策相呼應，全國對能源、電力及其他物資的過旺需求將進一步推動農業生產資料價格的上漲，農民增收幅度將進一步減少。
　　（二）“一號文件”的受益群體
　　表面上看，“兩稅減免”是一種“普惠制”政策，所有農民都會受益，而“三項補貼”是有針對性的“特惠”政策，對(主產區)種糧農民有益。但進一步分析就會發現，無論是“兩稅減免”還是“三項補貼”，都是商品率高的生產大戶受益較多（減免多，補貼多，售糧收入增加多），商品率低的小規模農戶受益相對較少；而對失地戶、溫飽尚未解決需要購糧消費的貧困地區農戶及城市低保戶來說，因其無補貼或補貼極少而未能直接受惠于“一號文件”，但卻因糧價上漲增加支出，導致生活水平下降。
此外，2004年糧食和生產資料的漲價，對不同經營規模農戶的影響也各不相同。對商品率高的種糧大戶來說，因其以較高價格售糧增加的收入多，抵消生產資料漲價后尚有較大盈余；但對商品率低的小規模種糧戶來說，因其售糧少，從糧價上漲中得益少，而自用糧多，受生產資料漲價的負面沖擊也大。 據葉敬忠對湖南華容和江西泰和兩縣134戶水稻種植戶的調查分析，人均0.5畝的水稻規模，是2004年當地水稻種植戶的平均盈虧臨界點。
　　綜合政策、糧價和生產資料三方面的因素，2004年“大農”受益較多，“弱勢群體中的弱勢人群”總受益可能為負，這一問題值得關注。
　　（三）“一號文件”對糧食增產的效果
如果2004年糧食總產增加按775億斤計，糧食播種面積增加按3200萬畝計，則根據我們測算，2004年糧食總產增加中有74.5%來源于單產的增加，23.9%來源于糧食播種面積的增加，1.6%來源于單產增量和面積增量的相互作用。
　　糧食單產的增加源于生產要素投入的增加、新技術的采用和良好的氣候狀況（短期內生產條件的改善忽略不計）。除天氣外，前二者都與農民種糧積極性的提高有關。而糧食播種面積的擴大也主要是由于農民種糧積極性的提高所致。農民種糧積極性的提高，取決于糧農對種糧收入的預期，而對種糧收入的未來預期，又取決于當期的市場價格和政策支持。據此，可以利用歷史數據測算彈性，并構建生產函數和要素需求函數。
　　根據上述模型，估算出2004年“兩減免、三補貼”政策對糧食總增產的貢獻率為19.8%，糧價上漲的貢獻率為51.8%，良好的氣候貢獻率為28.4%左右。
　　（四） “一號文件”的時效性
　　根據時效性的不同，公共經濟政策一般可分為短期決策、中期決策和長期決策。
　　短期決策：又稱當期決策、相機決策或應急決策，是在社會發展目標和制度框架既定的情況下，對當前經濟運行過程中嚴重偏離既定目標的經濟參數進行糾正性干預。短期決策僅在當期或短期起作用，并未解決引發偏離的根本矛盾，而且使用失當容易產生政策性扭曲，但優點是應急性強、見效快。如針對近期我國農民種糧積極性不高、糧價上升、糧食安全狀況堪憂及農民收入增長徘徊、城鄉差距有擴大化的趨勢，中央政府相機推出對種糧農民的“三項補貼”等措施，并在當年就產生明顯效果。
　　中期決策：中期決策是指對導致社會經濟運行偏離既定目標的根源或基本矛盾進行干預。例如我國農村人均資源占有量少和生產力水平低的矛盾是導致許多“三農問題”的根本性原因，而政府有針對性地在采取鼓勵勞動力轉移和土地相對集中經營的同時，對農村基礎設施及科技、教育、培訓和生態建設進行大規模公共投資，提高資源利用效率、農業綜合生產能力及可持續發展能力，緩解產生“三農問題”的根本性矛盾，即屬于此類決策。
　　長期決策：又稱戰略決策，是指對社會經濟發展目標及社會經濟運行制度進行選擇或調整。例如：由工業化和城市化優先戰略及片面追求GDP增長目標，向“五統籌”及建立和諧社會目標的轉變；放棄計劃經濟體制轉而選擇社會主義市場經濟體制等。又如在農業發展目標上，由強調糧食和主要農產品的產量目標向食物安全、農民增收、保護環境等目標的轉變；在制度上，對政府農業管理體制、鄉鎮政府管理體制、產權制度、農村金融和要素市場制度及農民生產經營組織制度的改革和創新等。
　　2004年“一號文件”中的“三項補貼”屬于短期決策，當年就產生了明顯效果。但如果補貼增加過多，不僅財政負擔加重，影響對農業綜合生產能力增加投資，而且可能因過分刺激糧食生產，導致糧價驟跌，反而會導致更大幅度的糧食生產波動。“兩稅減免”應該屬于“中長期決策”，既對減輕農民負擔具有長遠意義，也對農村稅收體制改革具有促進作用。而土地征用制度、糧食流通體制及農村金融制度改革則屬于“長期決策”，若能進一步加大實施力度，則有更長遠的意義。
　　（五）我國公共財政支農資金不同使用方式的效果比較
“一號文件”的主要政策目標在于對我國近年來農民收入增長緩慢和糧食生產滑坡等進行緊急矯正性干預，其主要政策工具是通過財政轉移支付，對種糧農民進行收入補貼，以激勵糧食生產，屬于公共經濟決策中的短期決策或相機決策。如果在短期決策取得預期效果后，我國農業政策進一步向中期決策演進，也即將公共財政資金用于提高我國農業和農村生產力水平上，效果又將如何？
利用我所正在開發的《國家農業政策分析平臺與決策支持系統》（“中國農業政策開放實驗室”首期項目），對 “一號文件”及其他備選政策方案的效果進行了量化模擬和理論分析，結果如下：
　　(1)不同支持方式對農業GDP的影響。據我們的計算，在政府的農村公共投資中，對科技的每1元投資可增加農業GDP 高達9.59元，對教育的每1元投資可增加農業GDP 3.71元，對道路投資可增加2.12元，對通訊投資可增加1.91元，對灌溉投資可增加1.88元，對農村電力投資的回報率較低，僅可增加0.54元（但對農村工業的發展很重要）。
　　(2)不同支持方式對糧食生產能力的影響。對糧食生產能力影響大小的排序有所變化，灌溉投資的回報率最高，每1元灌溉投資可增加糧食5.56公斤，對科技的每1元投資可增加糧食4.41公斤，對教育投資的回報率為2.02公斤，對道路投資的回報率為1.95公斤，對通訊投資的回報率為1.84公斤，對電力投資為1.37公斤。
　　可見，政府在農村科技和教育方面的公共投資對農業經濟長期增長的作用很大，灌溉和科技投資則對糧食生產能力提高的作用十分突出。因此，今后應該相對穩定和完善收入支持政策，大幅度增加對農村科技、教育、灌溉等基礎設施（綜合生產能力建設）的財政投資力度。
　　二、各地執行過程中發現的不足
　　各地在政策落實過程中存在的不足和問題可歸納為以下五個方面：
　　一是“三項補貼”目標界定不清晰。這方面反映的問題主要有：（1）一部分不種糧食的農民也得到了補貼。如河南新鄉市反映，由于當地補貼是根據計稅面積發放的，很多地方出現了不種糧食（種植果樹、蔬菜、中藥材等）的耕地也得到了糧食補貼的現象。（2）有些種糧食的農民沒有得到補貼。如湖南省農辦反映，有的地方由于部分耕地沒有納入計稅面積，如湖區的一些耕地、國有農場的養老田、水庫移民田和縣屬的“小三場”田等，雖然種植了糧食，但這部分糧田卻不能享受到種糧補貼，農民意見較大。　　　　　　（3）承包別人耕地的種糧者得不到種糧食補貼，這在很多地方都有發生。
　　二是地方政府工作量增加、財政壓力增大: (１)第一年實施直補政策，需要調查、統計和核實每個農戶直補的基礎資料，而且還要經過“初核、張榜公布、復核、再公布及發放”的程序，工作量很大。此外，糧食直補政策沒有專門實施機構，牽涉單位較多，協調工作量很大。（2）據調查，一個種糧大縣執行糧食直補政策的直接成本大約在50-100萬元之間，而中央直補資金中未包含該執行費用。（3）中央依據2003年的種植面積分配良種補貼資金，而2004年實際種植面積擴大很多，有些地方按實際種糧面積兌現補貼，資金存在一定缺口。（4）“兩稅減免”對以農業為主要稅源的落后地區來說等于減少了主要財源。因此，有的地方干部反映：“一號文件”雖然減輕了農民負擔、緩解了干群矛盾，但我們的負擔和壓力不僅沒減輕，反而增大了。還有的甚至抱怨“兩稅減免是中央請客、地方買單”。
　　三是土地糾紛增加，對農村土地的合理流轉和規模化經營有一定負面影響。如懷遠、蒙城、霍邱三個縣反映：“農民爭相種糧，種糧大戶萎縮，土地承包糾紛增多”。湖南省農辦反映：“隨著各項扶持政策的落實，原來不愿種地的農戶也開始加入